“新时代国家机构组织法面临的问题和完整思路”

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[基金项目]中共中央党校(国家行政学院)课题《国家机构组织法和编制法研究》( zdwt007 )。

[作者介绍]杨伟东，中国政法大学教授，博士生导师，法学博士刘明远，中共中央党校(国家行政学院)政治与法律教育研究部博士研究生。

[摘要]新时期国家机构组织法的重要作用得到强调。 年深化党和国家机构改革，是新中国成立以来改革力度最大、范围最广的机构改革，对完整的国家机构组织法提出了紧迫的要求，并给完整的国家机构组织法带来了难得的机会。 完整的国家机构组织法需要按照相应的大致情况，构建科学体系，完成相应的任务。

[关键词]新时期国家机构组织法； 机构改革； 立法

[中图分类编号] d63 [文献识别码] a

党的十九大站在党和国家事业快速发展全球视野的新高度，提出了“中国特色社会主义进入新时代，这是我国快速发展的新历史方位”[1]重大评价。 “十四五”时期实现经济快速发展取得新成效，改革开放迈出新步伐，社会文明程度取得新提高，生态文明建设实现新进步，民生福利达到新水平，国家治理效能不断得到新提高 [2]在这个新的时代背景下，国家机构在国家管理体系中处于重要的地位，不仅关系到党的执政能力和领导水平，还关系到具体决策的形成和制度的执行效果，对国家机构组织法的完整性提出了更高的要求。 国家机构组织法作为确定国家机构组织结构、明确公共权力边界、明确运行规律的基本法，在新时代面临许多挑战和机遇，应尽快进行适应新结构、新形势、新任务的一些变化。

新时期国家机构组织法面临的问题

新中国成立以来，我国的国家机构组织法建设取得了重大成绩，但与新时期的要求还有差距，特别是党和国家机构改革的深化和推进，对国家机构组织法的完善提出了更高的要求。 从现有的国家机构组织法安排及其副本来看，国家机构组织法存在以下问题

(一)国家机构组织法体系还很完善；

由于赋予、行使公权力对党和国家事务以及社会事务有很大的影响，有必要进行更全面的规范。 从整体上看，对公权力的行为规范和监督救济规范足够，但组织规范相对薄弱，关于公权力行使主体的组织法和编制法还有很大的完整空之间。 目前，人大、政府、监察机关、审判机关和检察机关等国家机关总体上有相应的组织立法，但与形成系统完善、严密的组织法体系目标相比，还有许多工作要做。

作为我国监察体制改革成果的监察委员会，对其性质、地位、构成等基本组织，在年宪法修正案和《监察法》中有所规定。 随着监察委员会工作的深入，有关监察委员会的组织规定需要进一步细化，制定《监察委员会组织法》必须尽快提上日程。

目前，最不足的是行政组织的立法。 关于行政组织自身的立法，首要有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部法律，以及《国务院机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》两部行政法规，比庞大的行政组织要薄弱一些。 应该比较国务院各部委、国务院直属机构和部委归口管理的国家局以及不同级别的政府及其部门的设置等，进行专门的立法规定，但目前基本处于短缺状态。 在具体机构规定中，目前首要运用“三定”的规定方法进行规范，这些规定发挥着重要的意义，但在我国法律体系中地位相对较低，影响了其权威度和作用的发挥。

(二)机构改革和现有组织法的规定有一定的脱节现象

机构改革是一个动态的过程，主要指机构的撤销、合并、重建或重组，包括机构职能的分立或合并。 组织立法是一个比较静态的过程，通过制定法律法规来规范国家机关的职能、运作方法、范围等。 [3]因此，如何妥善解决两者的关系关系关系到改革的顺利进行和机构组织法的作用的发挥。

年深化党和国家机构改革是新中国成立以来规模最大、程度最深的机构改革，党和国家机构是党的政权和国家权力及其相应职能的承载者，在国家治理体系中居于重要地位，是党的治国理政的重要保障。 此次机构改革的目标是“完善体系、建立科学规范、有效运行党和国家机构的职能体系”[4]，要确保这一目标的实现，最基础的保障是组织法的科学体系的完善。 党的十九大报告已经确定提出《完全国家机构组织法》[5]，年党和国家机构改革反复确定依法治国，充分证明了中央对机构改革与立法联系的高度重视。 但是，从整体来看，改革正在迅速进行，但机构立法没能充分跟上改革的步伐。 因此，过渡期出现的一个现象值得关注。 例如，根据“优化党和国家机构设置和职能配置”的要求，多次一类事项大致由一个部门统一，一案大致由一个部门负责”[6]的要求，此次机构改革由许多国务院部门进行了大幅度整合和重组，一些部委副部长的职数为“ 各委员会设主任1名，副主任2-4名。 ①得出这个结果有实质性的合理性，但存在不符合法律规定形式的问题。 比较这个问题，可以通过立法决定在机构改革的过渡期中止相应条款的执行，也可以通过修改立法做出应对新变化的安排。

(三)现有行政组织法的部分规定比实践发展迅速；

改革开放以来，为了适应我国经济社会快速发展的需要，国家机构调整比较频繁，国家机构变动比较快，可以说国家机构组织安排随着现实的快速发展，国家机构特别是行政机构在设置理念和管理方法上发生了重大变化。 但是，国家机构的组织立法并未完全跟上机构变革的步伐，有些规定滞后于改革的快速发展。 例如，行政管理中出现的“特别的是被称为‘特设机关’、被规定为事业单位的行政部门，但这些在《国务院组织法》中没有规定，缺乏法律依据。 ”。 [7]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在分析国家机构设置和职能配置中存在的问题时指出:“机构编制的科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制的管理方法需要改进。”

二、新时期为国家机构组织法提供了重要机遇

客观地说，国家机构作为国家职能的载体，与国家机构承担完成的国家任务密切相关。 这是因为必须随着国家任务的变化而不断调整。 国家机构组织法作为规范国家机构职能、职责、组织及其调整的规则，应当具有权威性和一定的稳定性。 新中国成立以来，特别是改革开放以来，国家机构调整多，国家机构组织法很难完全适应。 年深化党和国家机构改革，是在总结机构改革的基础上“党和国家组织结构和管理体制的系统性、整体性重构”，[8]有利于对机构改革进行各方面的更新换代，从根本上处理机构和职能配置面临的问题。 因此，为国家机构组织法的完整性提供了新的机会。

(一)机构改革的重要成果为固化国家机构组织组织法提供了重要基础；

国家机构组织法的规定是对现有成功的机构改革和实践方法的确认，成熟的方法和安排是国家机构组织法合理性、权威度和稳定性的基础。 是否还在探索阶段、转型时期、或未定型的机构安排、实践中，或不适合上升为组织法的规定，或转换为法律规则，都不可避免地在一瞬间失去了法律规则。 因此，要使国家机构组织法发挥更大的作用，国家机构的组织在一定时期内保持稳定性是重要的基础。 年深化党和国家机构改革，正是难得的机遇。

年深化党和国家机构改革，注重“全面提高国家管理能力和管理水平”，以职能转变为改革主线和关键，统一党政军群机构改革，强调改革的系统性、整体性、协同性，构建系统完善、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系 “系统完善，科学规范，运行高效，三者相互联系，相互贯通，但各有重点，内涵不同，各方面、立体化的有机整体。 系统完善是基础，只有加强顶层设计，重视统一规划，整体推进全方位各要素，才能保证改革的科学性和实效性。 科学规范是保障，只有用良法促进快速发展，保障善治，才能推进党和国家机构职能体系的完善和高效运行。 有效运行是关键，更完善的系统、再规范的制度，最终必须体现为机构功能较为有效的运行。 三者相互作用，环环相扣，不可缺少。 ”。 [9]因此，这次改革是顺应新时代要求的响应性改革，致力于根本性处理机构存在问题的重组性改革，其改革成果已上升到国家机构组织法的基础上。

(二)法治化是深化机构改革的重要合规和重要任务

党的十八大以来，中国高度重视改革与法治的协调，要求“在整个改革过程中，要运用法治思维和法治方法，发挥法治的引领和推动作用，加强相关立法的协调，确保在法治轨道上推进改革。” [10]新时期深化党和国家机构改革，以依法治国为重要大体，这是妥善解决两者关系的集中体现。 它不仅要求改革过程中法律有根据，也要求篇章有根据、依法进行，发挥法律法规的保障作用，还要求改革成果立即上升为法律和制度，确认和固定于规则。

2019年8月，中共中央印制了《中国共产党机构工作条例的编制》。 这是落实党内法规要采取的重大措施，对推进机构法定化，提高机构工作水平，夯实党的治国理政的组织基础具有重要作用。 因此，国家立法也有必要响应这一要求。

三、新时期完整国家机构组织法的构想与路径

国家机构享有国家权力，行使国家权力，必须依法行使权力和滥用权力。 国家机构的权力授权、权力界限、职责明确、组织和人员设置、权力运行和监督、责任追究等都需要法律规定，由国家机构组织法和相应的权力行使规范确定，将国家权力设定和运行纳入法治轨道。 因此，国家机构组织法在我国法律体系中具有重要地位，是国家机构行使国家权力、履行国家职能的重要组织保障。 新时期随着党和国家机构改革的深化，国家机构组织法需要不断完善。

(一)必须遵循的三个大体

1 .严格遵守组织的法定

国家权力的配置和行使，关系到中国特色社会主义事业的迅速发展，关系到人民向往美好生活的需要。 根据现代法治的要求，国家机构组织的设置、职能权力的配置、组织形式等需要确定的法律规定，这是国家机构组织法定的基本要求。

国家机构的法定大致包括几个具体要求。 一个是法定的设定和调整。 国家机构应当基本依法设置科学性和规范性，设置的调整(包括撤销、合并等)也应当依法进行。 二是权限法定。 国家机关的职权、职责、运行机制等需要在组织法中规定。 三是程序法定。 国家机关的设置、协调、运行需要遵守程序规范，达到程序法定。 组织法定并不意味着国家机关组织不变、僵化。 充分考虑到我国国家机构改革还在进行，以及国家机构必须适应国家承担的任务，国家机构的组织变化是常态。 因为该组织的法定必然为国家机构的组织变化提供法治化的通道和出口，能够在国家机构组织相对稳定的基础上及时应对变化情况。

2 .勾结分工的责任大致如下

在现代社会，由于国家任务的多样化，国家承担了更多的职能，这些职能往往具有专业性，要更好地履行这些职能，就必须分工国家职能，不同的国家机构不得承担相应的职能。 根据我国宪法的规定，国家机构主要包括人大、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，分别行使立法权、行政权、监察权、审判权和检察权。 另外，宪法和相关法律也规定，特定权力的行使不受其他机构的干涉。 例如，《宪法》第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 第131条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”第136条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

3 .体现协调效率

国家机构是一个庞大的组织体系，而且有不同的分工。 但是，从党的执政、国家管理和人民的需要出发，国家机构能够顺利履行其职能，合法、高效地为人民提供优质服务和高水平管理，是国家机构组织安排的指向。 因此，基于分工，强调国家机构的协同效率也很重要。

年深化党和国家机构改革，将“优化协同效率”确立为深化党和国家机构改革的重要大体，这引起了当前党和国家机构职能体系中存在的突出问题。 “优化是指科学合理，权利和责任必须一致，协同是指统一得分，有主有次，高效尽职，流程顺畅。 多次进行问题导向，消除快速发展所需的、基层希望的、民心所向的……加强相关机构合作，不搞政治多门化，不追究责任，制约改革快速发展的体制机制弊端，更加科学、优化党和国家机构设置，监督管理 ”。 [11]这些要求应载入国家机构组织组织法中，成为国家机构组织运行的重要大体和精神。

(二)建立系统科学的国家机构组织法体系

国家机构有不同的种类，法律规范有不同的层次和位阶，国家机构组织法必须是严密合理的体系，以宪法为根本，以不同类型的国家机构为基础，由不同层次的法律规范构成有机统一整体。 具体来说，国家机构组织法以宪法为基础，是由横向和纵向二维组成的整体。 横向而言，国家机构组织法涵盖人大、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等各类国家机构，应当比较不同类型的国家机构进行专门的立法。 目前，我们基本上有涵盖不同国家机构序列的整体组织立法规定，但没有比较监察机关的专业组织法。

纵向组织法布局多、复杂，涉及国家机构组织的详细规定，是一个值得探讨的重要问题。 从立法完善的角度解体，在宪法框架国家机构组织、整体布局下，应包括以下层次规范:一级是国家机构组织基本法。 这是国家机构的基本法，是对宪法确立的国家机构组织安排的展开，决定国家机构组织法的基本大体、主体制度、基本程序以及违反国家机构组织法的相应法律责任等。 二级是不同类型国家机关的组织法律。 根据宪法和国家机构组织基本法，对不同类型的国家机构制定专门的组织法。 第三级是地方国家机构组织法。 我国宪法第3条规定:“中央和地方国家机构职权的划分，服从于在中央的统一领导下，逐一发挥地方的主动性、积极性。” 目前，我国有地方人大和地方政府组织法，规定了地方人大和地方政府的组织安排，但制定地方国家机构组织法也是一项重要任务，是在维护中央权威的基础上决定与地方事务权不同层次的地方国家机构的定位、职责和权限。 第四级在组织条例——法律规定组织法基本制度的基础上，比较行政组织问题可以由国务院制定组织条例进行细化。 第五级是组织细则。 与特定的国家机关，特别是行政组织进行比较，可以根据情况制定组织细则，详细规定其职能、编制及人员等。

(三)完整国家机构组织法的可行路径；

国家机构组织法的完整性是一个渐进的过程，也是一个长期的过程，可以考虑从以下步骤逐步完善整个国家机构组织法体系。

1 .深入研究和修订《国务院组织法》

现行的《国务院组织法》制定于1982年。 这部法律制定时间很早，已经不能完全适应新时代的快速发展需要。 此外，该法的规定大体上需要加强可操作性。 《国务院组织法》的修订，要在吸收国务院机构改革经验，特别是最新机构改革成果的基础上，重点对国务院及各部门的法律地位、职能、职权、组织等复印件作出对比性规定，细化国务院职权，在条件成熟时确定国务院各类行政机构的设置标准

2 .将《国家机构组织法》作为完善组织法体系的基本法

《国家机构组织法》应当成为国家机构组织的基本法，其副本应当包括国家机构组织法的基本基本、国家机构设置标准、组织形式、组织程序、中央国家机构和地方国家机构的法律关系、法律责任等基本问题。 通过该法的制定，细化宪法对国家机构的规定，为国家机构的组织建设提供基本遵守。

3 .总结机构改革经验，制定《地方国家机构组织法》

现行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》涉及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织规定，其中地方各级人民代表大会是要点。 根据地方国家机构的运作需要，地方国家机构的组织需要专门制定整体法律，重点是在明确地方事权的基础上，更加具体地规定不同层次的地方国家机构的关系。 然后，比较地方各级人民代表大会和地方各级人民政府分别制定组织法。

4 .根据《监察法》制定《监察委员会组织法》

监察委员会作为新增设的国家机关，其组织在宪法和监察法中有所规定，但自身组织与其他国家机关的关系需要更详细的规定。 随着监察委员会的作用和实务的实际开展，必须制定《监察委员会组织法》并对监察委员会的组织机构作出专门规定。

5 .制定统一的《国家机构组织监督法》

国家组织监督立法是法治监督，纪检、监察部门应当会同机构组织部门对各级机构组织管理制度的执行、执行和违纪等情况进行监督检查。 完善的国家机构组织监督法律体系，丰富监督手段和反馈跟踪机制。 对违反组织管理规定的情况，应当增强机构组织管理部门的惩戒能力，丰富组织管理部门的解决手段，在立法中确定实施惩戒主体，完善惩戒机构，保障国家机构组织建设稳定有序地运行，为建设社会主义现代化法治国家、法治政府、法治社会发挥积极作用。

参考文献

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[2]中共中央关于制定国民经济和社会快速发展第十四个五年计划和第二个五年远景目标的建议[ EB/ol ].gov/Zheng ce/- 11/03/content _ 556991，-11-03

[3]杨建生.梁智俊.从“大部门制改革”看中国行政组织法的完整性[j] .云南行政学院学报，(6)。

[4][6][11]中共中央党和国家机构关于深化改革的决定[ EB/ol ].gov/Xinwen/- 03/04/content _ 5270704，-03-04。

[7]应松年.完全行政组织法制探索[j] .中国法学，(2)

[8]习大大出席党和国家机构改革深化总结会议并发表重要讲话，巩固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化[n] .人民日报，2019-07-06(01 )。

[9]杨晓渡.完善体系，建立科学规范，高效党和国家机构职能体系运行[n] .人民日报，-03-14(06 )。

[10]中共中央文献研究室.习大大摘录了关于全面依法治国的论述[m] .北京:中央文献出版社，: 46 .

(责任:武晓娟)

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